¿Es posible negociar en el sector público?

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Apuntes a reciente sentencia del TC

Por Cesar Puntriano(Perú), Socio del área laboral de PwC.

Un tema que suscita gran polémica, y que ha sido previamente tratado por el Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia que declaró inconstitucionales algunos extremos de la Ley No. 29812, de Presupuesto para el Sector Público para el año 2012, y de la Ley No. 29951, de Presupuesto para el Sector Público para el año 2013, es el relativo a la inconstitucionalidad de la prohibición de negociar colectivamente compensaciones económicas contenida en la Ley de Servicio Civil[1].

El TC pone nuevamente el dedo en la llaga en la sentencia recaída en el Expediente No. 0025-2013-PI/TC y otros, al reiterar la exhortación al Congreso para que apruebe la regulación de la negociación colectiva del sector público a partir de la primera legislatura ordinaria del período 2016-2017 y en el plazo que no podría exceder un año, lapso dentro del cual se decreta la vacatio sententiae de esta sección de la sentencia. Esta es una importante implicancia política de la sentencia que obligará a nuestros congresistas a tomar posición.

En relación al derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, se reitera su reconocimiento constitucional en los artículos 28 y 42, con exclusión de los funcionarios del Estado con poder de decisión. Luego se indica que nada impide que las partes, es decir, los servidores públicos y la entidad,   por iniciativa propia o razones de conveniencia, hagan uso de procedimientos distintos de la negociación colectiva pero sin duda ello no puede excluirla. Este razonamiento del TC, que antepone la negociación colectiva a otros mecanismos alternativos es distinto al desarrollado en la STC No. 0018-2013-PI/TC[2], ya pues en dicho pronunciamiento para el Colegiado debería procurarse alguna medida idónea para que los trabajadores reclamen legítimas aspiraciones  salariales alternativa a la negociación colectiva (FJ 75), exhortándose inclusive al legislador para que establezca dichos mecanismos idóneos, “distintos a la negociación colectiva que permitan un verdadero diálogo entre trabajadores y administración pública respecto a la materia remunerativa (…)” (FJ 78).

No entendemos porqué el TC en la indicada sentencia privilegió mecanismos alternativos ante un derecho fundamental como la negociación colectiva cuando el rol del Estado consiste en realizar acciones positivas para que la negociación colectiva sea efectiva (STC No. 0261-2003-AA/TC), tarea que no se limita a la negociación en el régimen privado sino también en la Administración Pública. Somos de la opinión que en el sector público el Estado tiene una mayor responsabilidad porque ocupa también el rol de empleador. Siendo así, la negociación colectiva prima sobre cualquier otro medio alternativo de solución de controversias al cual se puede recurrir de manera voluntaria.

Ahora bien, es evidente, como lo sostiene el TC, que en la Administración Pública la negociación colectiva debe ser desarrollada en forma distinta a lo que sucede en el sector privado. Ello en razón al principio de equilibrio presupuestario[3].

En efecto, el presupuesto actúa como límite pero tampoco habilita su desnaturalización al vaciarla de contenido pretendiéndose que no puedan negociarse incrementos salariales[4], quizás pueden existir limitaciones temporales pero éstas deben obedecer a situaciones excepcionales que supongan una severa crisis económica y que mientras duren el Estado garantice un adecuado nivel de vida para los trabajadores, pero de ninguna manera de carácter permanente[5].

Claro está que debe procurarse la armonía entre el equilibrio presupuestal y la negociación colectiva[6], y el legislador debe ocuparse de la emisión de un marco normativo que regule la negociación colectiva en forma integral, lo cual a la fecha no existe.

Sobre el contenido de la negociación colectiva en la Administración Pública, es acertado que el TC afirme que las “condiciones de empleo”, que son objeto de la misma como lo señala el artículo 7 del Convenio 151 de la OIT es un concepto amplio que comprende contraprestaciones dinerarias[7]. Limitar la negociación colectiva a asuntos no dinerarios como lo dispone la Ley Servir así como las normas previas[8], supone condenarla a la desaparición.  ¿Acaso no es la materia remunerativa la recurrente en los pliegos de reclamos de nuestro país? Sería faltar a la verdad negar que en los pliegos los trabajadores generalmente pretenden incrementos salariales, pago de bonificaciones, y en general mejoras en sus ingresos. Entonces, no tiene sentido limitar de manera absoluta ese aspecto en la negociación colectiva en la Administración Pública.

Asimismo, el Tribunal Constitucional se anima a emitir en su sentencia algunos lineamientos para la negociación colectiva en la Administración Pública, como el establecimiento de reglas de ajuste salarial pero con un margen de actuación para la negociación colectiva, lo cual, según la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT[9], es compatible con los convenios de la OIT. También se indica que la compatibilidad de la negociación colectiva de los servidores públicos exige su celebración  o decisión con anticipación suficiente a la formulación o elaboración del proyecto de presupuesto anual de la entidad pública. Esto implicará que un tercero, entendemos el Estado, resuelva la negociación si esta se prolonga más allá de una determinada fecha, opción que no es novedosa en nuestro sistema de relaciones colectivas de trabajo pues la regulación anterior en materia de negociación colectiva de los servidores públicos, el Decreto Supremo No. 003-82-PCM, y el Decreto Supremo No. 026-82-JUS así lo establecía, y en el sector privado el Decreto Supremo No, 006-71-TR también[10]. Sobre este aspecto surge la interrogante respecto a la validez de un modelo negocial que instaura la posibilidad de un pronunciamiento heterónomo que lo resuelva (arbitraje obligatorio) a la luz del principio de negociación libre y voluntaria contenido en el artículo 4 del Convenio 98 de la OIT y el efecto negativo del mismo en el ejercicio del derecho de huelga.

Advirtamos que el Comité de Libertad Sindical de la OIT[11] admite el arbitraje obligatorio por iniciativa de las autoridades, de una sola de las partes o por mandato directo de la legislación en caso de crisis nacional aguda,  conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que trabajan en la administración del Estado (ya que pueden ser excluidos del derecho de negociación colectiva en virtud del Convenio No. 98 de la OIT) o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. También es admisible, dice el Comité[12] si las negociaciones no saldrán del estancamiento sin una iniciativa de las autoridades[13]. Quizás este último punto podría habilitar esta intervención de la autoridad para cerrar la negociación antes de la elaboración del presupuesto de la entidad pues, tengamos presente, que la legislación que se emita debe guardar equilibrio entre el fomento de la negociación colectiva y el equilibrio presupuestal. En todo caso es un tema delicado a estudiar.

Hacemos votos para que el próximo Congreso cumpla la exhortación del TC y tenga dentro de sus prioridades a la emisión de una norma que regule este aspecto trascendental de las relaciones laborales en el Estado. Lo que nos preocupa es que los candidatos a la presidencia no le han prestado atención, pero esperamos que ello cambie por el bien de un pleno ejercicio de este derecho fundamental en armonía con el equilibrio presupuestal.


[1] STC No. 003-2013-PI/TC y otros (Caso Ley de Presupuesto Público).

[2] Proceso de inconstitucionalidad iniciado por el 25% de los congresistas el 22 de julio de 2013 contra la Ley del Servicio Civil.

[3]En el caso del Perú, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier otro derecho, no es absoluto y está sujeto a límites. En efecto, dentro de las condiciones nacionales a que hace referencia el Convenio 151.°, la Constitución establece determinadas normas relativas al presupuesto público. En  efecto,  a  tenor  de  los  artículos  77.° y 78.° de la Norma Suprema, el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, y su proyecto debe estar efectivamente equilibrado.

Consecuentemente, si el empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado.

 Por ello, en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación”. (Fundamento Jurídico No. 53 de la STC No. 008-2005-PI/TC, proceso de inconstitucionalidad seguido contra la Ley Marco del Empleo Público).

 [4] Vid. STC No. 003-2013-PI/TC y otros, fundamento 91.

[5] Vid. STC No. 003-2013-PI/TC y otros, fundamento 85.

[6] Sentencia bajo comentario, fundamento 164.

[7] Vid. STC No. 003-2013-PI/TC y otros (Caso Ley de Presupuesto Público), fundamento 62.

[8] Como el  Decreto Supremo No. 003-82-PCM, o artículo 44 del Decreto Legislativo No. 276. Esto último a la letra señala que, “las Entidades Públicas están prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través de sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema Único de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armonía con lo que dispone el Artículo 60 de la Constitución Política del Perú. Es nula toda estipulación en contrario. (…)”.

[9] Informe de la CEACR 2013, párrafo 334.

[10] Sobre el modelo negocial contenido en el D.S No. 006-71-TR nos remitimos NEVES, Javier. “Los modelos negociales en la legislación peruana”. En: Revista Derecho & Sociedad. No. 6, 1992.

[11] Organización Internacional del Trabajo. La libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración. Cuarta edición (revisada). Ginebra. 1996. Párrafos 515 y 860-863.

[12] Organización Internacional del Trabajo.  299 informe del Comité de Libertad Sindical, Boletín Oficial (Ginebra), vol. LXXVIII, Serie B, núm. 2, 1995.

[13] GERNIGON Bernard, ODERO Alberto y GUIDO Horacio. Principios de la OIT sobre la negociación colectiva. En: Principios de la OIT sobre la negociación colectiva. En: Revista Internacional del Trabajo, vol. 119 (2000), núm. 1.


Sobre el autor:

CP-foto-en-baja-OPTCesar Puntriano (Perú), Abogado y Magister en Derecho del Trabajo y Seguridad Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Docente en dicha Casa de Estudios. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Socio del área laboral de PwC.

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